Amendes: Le Défenseur des droits veut remettre de l'ordre

Le Défenseur des droits vient de transmettre un rapport détaillé aux ministères de la Justice et de l'Intérieur pour essayer de remettre de l'ordre dans la gestion du traitement des contraventions et des contestations.

Le Défenseur des droits est une autorité administrative indépendante de l’administration et du Gouvernement qui a été créée en mars 2011 en remplacement du Médiateur de la République. Aujourd'hui dirigé par Dominique Baudis, il est chargé de veiller au respect des droits et libertés individuelles.

Dans ce rapport, le Défenseur des droits constate que la complexité du dispositif répressif en matière de sécurité routière et la dématérialisation croissante du traitement des contraventions ne permettent pas de garantir aux usagers l’effectivité de leurs droits et il recommande une série d’initiatives visant notamment à réformer les pratiques mises en oeuvre en vue de renforcer la sécurisation du paiement des amendes, de permettre une contestation loyale des infractions reprochées et de remédier à des dysfonctionnements techniques.

En effet, au cours de l'année 2011, plus de 550 saisines concernant des amendes routières lui ont été transmises, soit une augmentation de plus de 40% par rapport à l'année précédente.

Ces réclamations ont principalement trait à des contraventions reçues par les réclamants postérieurement à la cession de leur véhicule, à la contestation de l’amende forfaitaire majorée en
raison d’un problème relatif au paiement de l’amende initiale (paiement de l’amende forfaitaire non reconnu eu égard au délai d’encaissement des chèques, perte des timbres-amendes, paiement
partiel, règlement adressé à la mauvaise adresse…), à l’absence de réception de l’avis de contravention initial (erreur de distribution des services postaux, changement d’adresse figurant sur le
certificat d’immatriculation non effectué après un déménagement, erreur de retranscription par les services préfectoraux de l’adresse sur le certificat d’immatriculation), à la contestation de la qualité d’auteur de l’infraction (usurpation de plaques minéralogiques, véhicule prêté et désignation non prise en compte…) et aux difficultés d’immatriculation d’un véhicule (erreur dans le numéro de série figurant sur la carte grise, immobilisation judiciaire, véhicule gagé, importation de véhicules).

Les constatations

Tout d'abord, le rapport dénonce un système conçu pour inciter le contrevenant présumé à payer et le dissuader de contester la réalité de l’infraction. De ce fait, le régime de l’amende forfaitaire déroge au droit commun de l’exécution des sanctions pécuniaires en proposant une minoration pour l'acquittement rapide de l'amende et une majoration en cas de retard de paiement.

De plus, d’apparence simple, le système de l'amende forfaitaire s’inscrit pourtant dans le cadre d’une réglementation complexe et difficilement compréhensible pour le citoyen, comportant pas moins de 5 délais de paiement selon le stade de l’amende, y compris un délai supplémentaire de 15 jours pour le règlement de l’amende forfaitaire et celui de l’amende forfaitaire majorée si celui-ci est effectué par télépaiement ou timbre dématérialisé, auxquels il convient d’ajouter les délais de contestation qui varient également selon le stade de l’amende, la nature du recours et la catégorie de l’infraction.

Ensuite, même pour le  contrevenant qui décide de payer son amende, plusieurs difficultés de peuvent se poser selon la nature de l’infraction et le mode de verbalisation.

Par exemple, en cas de verbalisation avec interception du conducteur, le contrevenant ne bénéficie de ladite minoration que s’il s’acquitte du montant de l’amende sur le champ ou dans un délai de 3 jours calendaires. Or ce délai est parfois impossible à tenir, particulièrement en milieu rural, où les usagers sont tributaires de la disparition ou de la raréfaction du service postal et des commerces délivrant les timbres amendes.

Par ailleurs, certains ressortissants étrangers verbalisés sans interception, à l’occasion d’un passage en France et dont le pays a abandonné l’usage du chèque pour les transactions courantes peuvent rencontrer des difficultés à s’acquitter du montant de l’amende, faute de moyen de paiement adapté reconnu par la réglementation française notamment car ils ne peuvent pas payer par virement bancaire.

De nombreuses difficultés ont également été signalées concernant le paiement des amendes dues pour des infractions relevées à l’encontre des véhicules de location ou des véhicules prêtés par le titulaire du certificat d’immatriculation. Dans le cas des véhicules prêtés, la procédure de désignation d'un autre conducteur est simple, mais son traitement amène parfois au titulaire de la carte grise à recevoir une amende majorée alors qu'un nouvel avis de contravention aurait dû être adressé au conducteur désigné. Dans le cas des véhicules de locations, les choses sont encore plus complexe. En effet, le code de procédure pénale qui prévoit que le destinataire de l’avis de contravention, en l’occurrence la société de location, doit retourner l’avis à son émetteur
en désignant le conducteur présumé au moment des faits, à charge donc pour l’administration d’envoyer cet avis à l’intéressé à une date fixée comme origine des délais de minoration, paiement, majoration ou contestation. Mais certaines agences font suivre directement et souvent avec retard l’amende forfaitaire au conducteur présumé qui selon les délais peut se voir appliquer une majoration pour retard de paiement et d'autres acquittent le montant de l'amende au nom du contrevenant présumé ce qui entraîne la reconnaissance de l'infraction et ce qui le prive du droit de contestation et provoque le retrait de point éventuellement associé.

Enfin, l'usager peut rencontrer des difficultés lors de la contestation de l'infraction. A ce titre, il convient de souligner la complexité des formulaires de contestation, de nature à induire en erreur ses utilisateurs par le nombre et le positionnement des cases à cocher. Ces formulaires étant traités par lecture optique, toute erreur en la matière conduit au rejet de la contestation pour irrecevabilité. De surcroît, la moindre confusion par l’usager des cases dédiées au paiement et à la consignation entraîne la transformation de cette dernière en paiement avec un éventuel retrait des points.

Dans les cas de contestations relatives aux usurpations de plaques d’immatriculation, couramment dénommées « doublettes », les contraventions sont souvent classés sans suite, mais quelques  victimes signalent également des cas de refus des forces de l’ordre d’enregistrer les dépôts de plainte relatifs aux « doublettes », alors même que l’article 15-3 du code de procédure pénale prévoit que « la police judiciaire est tenue de recevoir les plaintes déposées par les victimes ». En cas de refus persistant des services de police et de gendarmerie d’enregistrer les plaintes, les
personnes concernées conservent la possibilité de s’adresser, par courrier circonstancié, au procureur de la République en lui indiquant les motifs les ayant conduits à déposer une plainte.

Mais ce sont surtout les difficultés relatives au traitement des contestations par les officiers du ministère public (OMP) que pointe du doigt le rapport. En effet, les délais de réponse des OMP peuvent apparaître particulièrement longs. Ainsi, il arrive parfois que le réclamant n’obtienne aucune réponse à sa requête en exonération, alors même que le délai légal de contestation arrive à son terme, et que son amende forfaitaire se trouve automatiquement majorée. Or, comme cela a été indiqué, ce délai peut être allongé par les difficultés de désignation des responsables de l’infraction, notamment en cas de prêt ou location de véhicule.

Ensuite, il convient de souligner que les OMP ont tendance à outrepasser leurs pouvoirs, en statuant eux-mêmes sur le fond pour rejeter des demandes recevables en la forme, une pratique illégale qu’avait déjà dénoncée le Médiateur de la République. Or la loi prévoit en effet que toute demande recevable doit être transmise au juge, seul à même de se prononcer sur le fond, à moins que la contravention ne soit directement classée sans suite par l’OMP en cas de renonciation aux poursuites pénales.

Les recommandations

A l’issue de réunions de travail et de concertation avec les autorités administratives concernées et certaines associations d’usagers, les recommandations du Défenseur des droits visent à ce que les usagers soient effectivement placés en situation de pouvoir s’acquitter du montant de leurs amendes dans des conditions qui leur garantissent la sécurité juridique de cette démarche, et d’exercer de manière effective leur droit à contestation dans un cadre clair et compréhensible.

Tout d'abord, qu’au titre de la sécurisation du paiement des amendes, le Défenseur des droits recommande :

• l’alignement du délai de paiement des amendes sanctionnant les contraventions relevées avec interception physique de l’usager par l’agent verbalisateur sur celui des contraventions établies sans interception en le portant de 3 à 15 jours à compter de la remise du procès verbal par l’agent verbalisateur;

• l’installation de points de télépaiement des amendes sur le territoire ; leur implantation pourrait par exemple être étendue dans l’ensemble des bureaux de tabac, en accompagnement du monopole qui leur est accordé pour la distribution des produits de « La Française des jeux », afin de permettre à chaque usager d’avoir accès aux avantages du paiement en ligne en termes de délais de paiement et de sécurisation de la transaction, notamment par certification de la date de règlement ;

• l’adjonction du virement international aux moyens de paiement actuellement reconnus pour le paiement des amendes, cette facilité pouvant s’avérer nécessaire pour les ressortissants de pays qui ont abandonné le chèque comme moyen de paiement pour les transactions courantes.

Par ailleurs, et en vue de permettre une contestation loyale des infractions reprochées, le Défenseur des droits recommande :

• la refonte des formulaires de requête en exonération et de réclamation motivée afin de permettre aux usagers de disposer d’une information claire sur les modalités et les conséquences de la contestation, notamment en termes de recours et d’expiration des délais de règlement, et de cocher les cases correspondant clairement à leur situation. Il est en effet apparu que beaucoup de contestations étaient rejetées pour irrecevabilité par le traitement automatisé, faute pour les personnes intéressées d’avoir coché toutes les cases requises en raison d’une présentation desdits formulaires susceptible de les induire en erreur;

• la modification de la présentation du site « amendes.gouv.fr » permettant d’accéder clairement et directement à un lien spécifiquement dédié à la contestation et à la consignation sans avoir à s’engager dans une démarche n’incitant qu’au paiement.

Enfin, dans l’immédiat, il convient de prévoir :

• la réactivation de la circulaire du 7 avril 2006 relative à la politique pénale en matière de contrôle automatisé de la vitesse, rappelant notamment aux OMP la limitation de leur pouvoir d’appréciation quant à l’examen formel des contestations et l’obligation de les transmettre au juge pour examen au fond à défaut de les avoir eux-mêmes classées sans suite ; à cette occasion, il y aurait lieu que le Garde des Sceaux diffuse une circulaire invitant les OMP, d’une part, à apporter une réponse à toutes les contestations dont ils sont destinataires en indiquant les raisons de la décision prise sur le fondement de l’article 530-1 du CPP et les voies de recours juridictionnel ouvertes et, d’autre part, à harmoniser le traitement des infractions relevées à l’encontre des conducteurs de véhicules de location ;

• le rappel aux services de police et de gendarmerie du cadre légal concernant l’obligation qui leur est faite d’enregistrer les plaintes des citoyens, notamment concernant les délits d’usurpation de plaques minéralogiques et, plus largement, d’identité. En effet, la production d’un dépôt de plainte est obligatoire pour pouvoir bénéficier de la procédure gratuite de changement d’immatriculation du véhicule en cas de verbalisation liée à une telle usurpation.

A brève échéance, il convient également de remédier à la violation de l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sanctionnée par celle-ci à l’occasion des arrêts du 8 mars 2012 en instituant une voie effective de recours devant une juridiction contre les décisions de rejet des requêtes en exonération de l’amende forfaitaire par les OMP.